只有广大人民的民主权利和根本利益都得到保障和发展，公民个人的自由和权利才有可能得到切实保障和充分实现。

这些改革需求是此轮党政合署的现实动因。1982年9月召开的党的十二大摆正了党和国家的关系，十二大党章明确党的领导主要是政治、思想和组织领导。

第一，党的强制能力主要体现在党对军队的绝对领导上。第三，党的统领能力主要体现在组织人事上的管理权。如法官专业化早已经成为司法改革的基本要求，行政管理领域的人员专业化却并未成为核心目标，在依法行政的同时还可以不断强调其实质化水平，甚至行政法学研究中还在反思形式法治局限的基础上提出了实质行政法的倡议。从未来趋势上来说，由于中国共产党面临着较强的绩效合法性的压力，而国家基础权力本身相对滞后，加之官僚化风险的积累，借助政党的运动化治理在短期内可能不会消失。另外，《国务院关于部委管理的国家局设置的通知》（国发〔2018〕7号）要求：国家档案局与中央档案馆、国家保密局与中央保密委员会办公室、国家密码管理局与中央密码工作领导小组办公室的合署办公。

在这个意义上，对党政关系的分析能够为我们理解党法关系提供非常重要的参考，特别是近十年间党政合署改革的发展，使得我们在研究党政关系时拥有了较为丰富、切实的素材。这一党政关系框架无法很好地适应改革任务，尤其是人民的诉求难以在日益精巧的法律制度中得到合理回应，新时代需要党政关系的再度调整，以党政合署为特色的机构改革是实现党的领导的重要方式。 摘要：包容审慎监管是当前我国面对新经济业态发展提出的规制创新策略，具有极为深远的行政法治意义。

尤其对于经济新业态领域，于安教授进一步认为，以经济建设为中心的发展议题，一直是中国行政法有待拓荒的关键领域，数字经济等新业态模式的发展，将为形成基于数字化的发展型行政法体系提供条件。三、包容审慎监管的规制原理包容审慎监管作为一项带有鲜明本土特色的监管创新，背后依然映射出西方规制理论的轮廓剪影，尤其从包容审慎监管的日常实践运行中，大致可以推演出回应性规制特色的执法策略、合作规制的运行范式以及规制试验主义的演进逻辑。而在缺乏审慎监管背景下，新经济业态的负面效应逐渐积聚并引发较大社会问题时，地方政府又倾向采取跨部门的专项治理等运动式手段迅疾予以取缔。我国面对规制公地的困境，中央层面强调要借助跨部门综合监管等组织创新来弥补新经济业态的监管漏洞。

尤其面对信息科技导向的新经济业态领域，基于其复杂多样且动态演化的特质，监管部门需要尽可能从更广泛渠道获取充分的决策信息，有的放矢地去制定设计差异化的监管规则，并在合法性框架内兼顾权衡各方利益，合作规制就此成为包容审慎监管的应有之义。事实上，新经济业态模式导致传统行政主管部门之间的权责关系不再明确、监管职能边界也愈发模糊，这种组织法现象并非中国独有而是各国普遍难题。

不仅如此，包容审慎监管这一规制法概念自身的模糊晦涩之处，尤其是包容与审慎之间的逻辑张力也需要进一步厘清。譬如按照当前的监管政策设计，企业信用风险的数值将会直接影响包容审慎监管政策的具体实施，使得针对新经济业态的监管执法策略更加体现出回应性特征。2.包容审慎监管的规制积聚难题及疏解方式针对新经济业态的不同性质特征与不同发展阶段予以差异化的立法对待，而非按照传统形式法治要求去制定适用普遍拘束力的监管规则，这种强调开放反思与实质法治的创新模式是包容审慎监管的重要特征之一。面对新兴数字产业等新经济业态模式，为了激励科技创新与应对复杂性局面，政策制定者应当在传统的行政处罚等制裁机制之外，提供更为多元化的规制工具选择，让执法机关见机行事去匹配适用更为恰当的执法工具，从而更为有效地激发市场主体的合规意愿。

最后，当前的发展导向型行政法体系过度依赖中央对于地方的科层指标考核，尤其是经济指标占据绝对核心地位，这一带有内部行政法属性的指标控制模式所塑造的科层激励结构，往往会带来价值导向的失衡偏差，并直接影响地方政府的监管偏好与行为逻辑。四、包容审慎监管的失衡风险与适用困境上文结合西方规制理论框架，阐释了包容审慎监管实践运行背后蕴含的制度设计理念。制定具有普遍约束力的监管规则并予以平等执行，以体现法治的确定性，是形式法治的基本要求。包容审慎监管这一带有鲜明本土化特色的监管政策用语，随后广泛用于中共中央、国务院出台的涉及平台经济、证照分离改革、大众创业、营商环境建设等不同规制领域的中央政策文件。

从一般性的规制原理切入，有助于更为精准地把握包容审慎监管的制度构造与背景差异。包容审慎监管的规则条款从中央到各地基本保持了相对一致性，从而体现出较为明显的趋同化特征。

尤其在新经济业态这一崭新领域，包容审慎监管的差异化立法与个性化规制要求所引发的规制积聚现象及其负面效应将越发显著。因此，在上述客观条件的拘束下，在数量庞杂的监管规范这一规制积聚场景下，不仅难以匹配实现包容审慎监管预期的规制目标，无形间还可能会增加市场主体的合规负担。

因此，包容审慎监管下的合作规制范式需要更为公开透明、科学精准的程序装置设计，为新经济业态下的相关利益群体提供参与规则制定的正式渠道，使得新业态的中小企业以及利益受影响的传统产业均有平等发声、公平参与监管政策形成的机会，进而平衡各方利益并减少规制俘获的机率。3.包容审慎监管的试验缺陷及其矫正机制如前文所述，包容审慎监管实践中反映出的规制试验主义逻辑，在理论上能够更好地回应新经济业态的不确定性特征。但必须指出的是，包容审慎这种带有实质法治色彩的规制创新方案，自身不仅需要较为发达成熟的行政法治框架予以支撑，更需要现代行政国家的基础设施与行政能力（administrative competence）予以辅助，否则包容审慎监管对于实质合法性的跨越式追求，特定情形下也有可能缘木求鱼，突破形式合法性底线。在理想状态下，包容审慎监管理念下的差异化监管设计，似乎能够回应新经济产业不同模式与阶段下的个性化需求，从而摆脱传统监管模式的削足适履之嫌。相关学者认为，行为回应性规制能够削减传统回应性规制体系的监管成本，尤其是执法金字塔基层增加行为科学干预工具，不仅有助于显著降低正式执法资源的投入，而且通过对市场环境的重新设置，能够部分过滤掉市场主体的认知偏见（cognitive biases），从而大幅削减那些合规意愿较弱的市场主体数量，使得回应性规制体系的运行更加顺畅。另外，当前优化营商环境的改革背景下，我国监管执法策略呈现出强烈的放松规制色彩，但是，包容审慎监管如果旨在有效彰显回应性效果，便不能仅仅拘泥于执法金字塔底部的柔性执法策略，需要在特定情形与场景下拾级而上，在合法性框架下逐步增强监管执法策略的严苛性，从而呈现出从包容到审慎的连贯过渡形态。

可以说，包容审慎监管的政策倡议投射出中国特色发展型国家的框架影响，但受限于发展导向型行政法的框架缺陷与发育不完善，包容与审慎的张弛之间也存在明显的紧张关系与失衡风险。罗瑞·范·罗（Rory Van Loo）曾提出，在数字信息创新的新时代背景下，经济不稳定与风险复杂性的提升，更加需要压力测试（强度试验）手段予以回应。

其次，相较于传统监管执法模式，包容审慎监管在执法介入时机的选择上，更多通过包容期过渡期或谓观察期的期限设置来推迟监管介入的时间，这种监管延迟介入的做法，反映了不确定性背景下现代行政法治的应对策略与演变趋势。这种制度设计的理据主要体现在两个方面：一方面，科技创新驱动的新经济业态自身尚未成熟稳定并存在大量灰色地带，与之相对应的便是，新经济的规则体系处于形塑过程之中，国家对监管的认知在逐步形成、摸索和调适，行政监管机关面对这种不确定性，客观上缺乏监管能力与信息资源去即时介入并严格执法，这背后其实是科技创新与监管执法的步调问题（pacing problem）。

更为关键的是，从我国特殊国情来看，地方发展型政府的科层激励结构往往会加剧规制公地的本土困境，在发展主义的价值导引下，地方政府更为强调新经济业态的包容意义及其带来的发展效果，而忽视由何种具备科学专长的监管机构来专门负责审慎义务的具体履行。包容审慎监管的短期改革方案是通过议事协调小组等非正式组织模式强调跨部门监管协作，尽可能防止或减少监管空白现象。

相关学者已然敏锐注意到这一缺憾，薛刚凌教授认为，发展职能作为中国行政法特色，其应具有独特的目标定位、组织手段和运行机制，现行行政法体系并未满足发展职能的实践需求。因此，规制试验主义策略能够有效避免或削弱监管决策失误引发的负面效果，防止过度包容或者过于严苛的监管失衡。简言之，规制试验主义策略除了围绕包容政策开展试验以外，也应为审慎监管提供相应的试验路径，以此实现包容审慎监管体系内部的价值对冲。就我国国情而言，地方政府基于经济绩效的追求，通常缺乏激励机制去开展风险控制导向的审慎试验，因此，应当改变传统的官僚绩效指标模式，为发展导向型行政法体系注入更多的非经济指标，尽可能实现现代行政国家体系内部的价值平衡。

与此同时，新经济业态发展进程中的不确定因素过于凸显，规制收益与成本变得更加微妙复杂且难以识别量化，新经济业态的特殊性无疑进一步拔高了监管难度系数。（一）发展导向型行政法下的监管失衡风险从包容审慎监管的制度渊薮来看，其本土背景在于适应当前我国新发展理念的现实需求，强调以法治保障与监管创新更好地服务发展第一要务，推动新技术、新产业、新业态蓬勃发展。

但与此同时，从规制实践中不难发现，包容审慎监管体现出三个较为明显的变化特征。总而言之，包容审慎监管实践中的合作规制导向标志着监管范式的创新转型，亦即从静态化的国家中心主义的政府规制范式，变得更加强调行政监管机构与企业、行业协会等等各类主体之间的交流学习与规制互动，从而在制度形态外貌上呈现出多元行政法色彩。

面对科技发展与新经济业态的不确定性，包容审慎监管理念标志着现代行政法治的动态反思与演化趋势。尤其在新经济业态领域中充斥着新兴科技引发的监管难题，没有标准答案或者完美解决方案，传统监管模式下的确定性被彻底打破，决策于未知成为行政过程的常态，决策者必须在泥泞前行（muddle through）中摸索适宜的规制方案选择，规制试验主义的重要性由此得以彰显。

首先，与传统的命令控制型监管相比，包容审慎监管在执法强度上更加柔性，也更为强调对市场主体等被监管方的责任豁免。而包容审慎监管更加重视实质法治，反对一刀切地追求形式平等，要求对于同一业态的不同发展阶段和不同业态的不同发展模式进行差别对待。于安教授同样认为，有效市场和有为政府作为当前我国政府与市场相互关系的基本结构，行政法应对政府的经济发展职能提供行为准则和基础规范。包容审慎监管的规制扩散其背后是科层压力与政策学习（policy learning）双重作用的结果，从消极维度观察，包容审慎监管政策在实践中存在的规范抄袭与条款重复，背后反映的是一直为人诟病的立法同质化现象。

这种非均衡的法律规范结构与传统行政法的控权思维明显不同，带有鲜明的发展导向型行政法特征，更多强调的是政府推动促进经济发展的公共职能，从而保障和实现中国式规制国家的发展意涵。我国政府尤其地方政府的经济发展职能尽管在实践中承担重要角色，但始终缺少相对成熟的发展导向型行政法体系，来对公共行政实践中的发展职能提供充分有效的规范导引。

通过试验工具获取更为有效的监管信息并予以扩散应用，就此助力实现新经济业态背景下监管与发展、包容与审慎之间的动态协调。传统意义上的政府监管模式呈现出一种概括式、普适化（regulation by generalization）的规制特征，浸润着韦伯式的形式理性色彩，更为强调规制执行过程中的一致性与平等对待，而非具体情境下针对特定市场主体、技术模式或产业形态进行量体裁衣式的个性化规制判断。

尤其是在新经济领域中，行政监管机构需要匹配更为专业的信息搜集与处理能力，借助试验主义工具这一看得见的手（the visible hand），去萃取、过滤并促进相关信息的扩散交流，从而提升对于新业态监管对象的客观认知，明确各类监管工具之间的组合搭配以及差异化效果。按照包容审慎监管的差异化立法要求，当前我国规制实践中，为了回应新经济业态与科技创新衍化的极高频率，互联网金融、人工智能监管等诸多新业态领域内，相应的监管规则不仅在数量呈几何指数逐年增加，监管分类标准也愈发庞杂，这一规范膨胀现象也将引发现代监管型国家下的规制积聚（regulatory accretion）难题。

(责任编辑：于冠华)